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智慧城市项目或成民营资本参与PPP的重要立足点

发布时间:2016年07月20日 15:01 来源:元亨祥经济研究院
摘要:

根据各参与方的特长和特点,我们认为智慧城市框架下的PPP主要有以下三种可以进一步吸引民营资本的、多赢且可行的创新模式: 1 具有信息平台构建经验的民营企业可以参与既有公共“数字化”项目的“智慧化”重建。

在6月22日由国务院总理李克强主持召开国务院常务会议上,相关领导汇报了国务院近期组织的对促进民间投资健康发展政策落实情况开展的全国督查之结果——整体而言,在促进民间投资方面做了大量工作,特别是通过简政放权、放管结合、优化服务改革,大大激发了民间投资活力,促进大众创业、万众创新,催生了大批新的市场主体,增强了发展新动能。但督查也发现一些突出问题:部分法规政策不配套、不协调、落实不到位;民营企业在市场准入、资源配置和政府服务等方面难以享受与国企同等待遇;融资难融资贵、缴费负担重;一些干部不作为、不会为、乱作为,少数地方政府失信等,这些都严重影响了民间投资健康发展。

从基础设施建设和公共服务的角度来看,民营企业投资所面临的问题亦是拖累公私合作模式进一步有效推进的问题,在某种程度上来看也是PPP模式无法切实发挥其分担公共部门风险之功能的重要阻碍因素之一。除政策导向于国企、市场准入机制不完善、地方政府偏爱国企等历史遗留问题外,进一步看造成这些问题的缘由,一是因为目前整体而言民营企业投资的模式和国有企业不具有差异性,以至于项目在选择参与方时自然会倾向于资金更有保障、项目操作经验更多的国企;二是因为目前我国的基础设施建设和公共服务项目更倾向于传统模式,科技含量不高,故而研发能力相对落后的国企也是可以基本满足于整体建设需求的,也就没有民营企业参与的必要了。所以,想要在一定程度上提升地方对民营企业投资的依赖度,民营企业方需主动解决投资模式的创新问题,中央层面则需解决基础设施建设、公共服务的标准升级问题,惟有这样,民营资本投资的比例或也将逐步提升,并且其不可替代性也将加强。

由于其显著的公共服务性质和与基础设施紧密的关联性,“智慧城市”的概念也在新型城镇化的过程中扮演着越来越重要的角色。目前,智慧城市在全球范围还没有统一的定义,比较有代表性的是来自纽约大学的Anthony Townsend教授的定义——一个将信息技术与基础设施、日常生活用品、甚至我们的身体向结合来解决社会、经济、和环境问题的城市。他强调了智慧城市建设过程中以问题为导向的特征,因此,我们认为智慧城市应该是城市发展进程中不断完善的过程,而非一蹴而就的目标。

依据历史发展和时代要求,我们认为在这个时点大力推进“智慧城市”建设是合适且可以充分调动民营资本之积极性的——当然,我们此处所说的是真正具有因地而宜的顶层方案、全面互联互通的数字化信息处理平台、便于学习与使用的基础设施、且以创造智慧市民为核心理念的多维交互性的城市系统,而非目前多地为达到政绩考核目标而建的孤立的、似是而非的智慧城市项目。原因有三:

第一,智慧城市是新型城镇化进一步发展的重要阶段,所以与PPP模式有着天然的联结,同时,它对基础设施和公共服务有着更多的“数字化”和“互动性”的要求,从全国范围来看,华为、阿里巴巴等大型计算机科学与互联网领域的民营企业在这方面已有了长足的探索,而国企在这方面尚没有具有代表性的单位,所以若想发展好以智慧城市为导向的新型城镇化,社会资本方势必需要有民企的参与。

第二,智慧城市对应的是智慧产业,大数据应用、物联网等新兴产业是其中的重要组成部分,而这些产业又是我国中央正借以双创大力推进的,是很多民营资本正在全情参与的领域,所以智慧城市标准的贯彻是能够带动以民营资本为主体的“中国制造2025”发展的,也是我国实现以民营经济体为主导的市场经济改革的重要催化手段。

第三,智慧城市是国际性的城市化发展运动,21世纪亦是一个从“国家世纪”向“城市世纪”的过渡阶段,全球范围来看,人们对城市的关注度将会渐渐大于对国家的关注度,所以,企业参与代表性城市的智慧城市的建设将更有助于创造国际影响力。相比国企而言,民营企业更注重品牌营销和品牌积淀,所以以智慧城市为导向的建设,即使先期利润空间较小、项目风险略大,只要综合投资收益合适——包括利润、资源和品牌提升等多方面收益,民营企业的参与热情也是会比较高的。

过去这几年,智慧城市在中国的发展受到了IBM、微软等一些大型IT公司思路的影响,概念相对局限在大数据、物联网、云计算等新兴技术层面,而有些忽略了其根本意义。智慧城市在西方国家的提出是基于已经相对较完善和健全的基础设施和公共服务,是针对现状提出的对未来理想城市的一种愿景。反观中国城市发展的现状,仍然存在很多规划不合理、基础设施覆盖不全面等基本问题,在此之上兴建的“智慧城市”也注定是流于形式的。我们提倡的智慧城市应从城市现状和具体问题出发,以“以人为本”和“市场主导”为原则,对现有设施进行提升,对新建设施进行创新,这与新型城镇化发展规划中强调的由数量向质量转变的城市发展模式也十分契合。

智慧城市创新模式

那知道了为什么要以智慧城市做为新型城镇化的立足点之后,做什么和怎么做就是我们所关心的。从投资模式上来看,在智慧城市的框架下,根据各参与方的特长和特点,我们认为智慧城市框架下的PPP主要有以下三种可以进一步吸引民营资本的、多赢且可行的创新模式:

1、具有信息平台构建经验的民营企业可以参与既有公共“数字化”项目的“智慧化”重建。

在住房城乡建设部于2012年12月22日发布了《住房城乡建设部办公厅关于开展国家智慧城市试点工作的通知》之后,许多地方的智慧城市建设便如火如荼地开展了起来,但因为缺乏整体规划和必要的技术顾问支持,许多地方的公共服务项目仅做到了数字化,而并未做到给居民带来良好的体验,甚至是各部门间形成了“信息孤岛”,使得居民需要经过非常繁琐的操作才能达到信息交互的目的。所以,从“数字化”到“智慧化”的升级存在着极大的商业机遇,是具有信息平台构建经验的民营企业可以以PPP模式参与的公共项目。

以企业管理相关的政务系统为例,因为此前工商局的系统和税务局的系统是相对独立的,所以在工商局登记资料并办理营业执照之后,办理税务登记证时需要再次填写与办理工商手续时近乎相同企业基本信息。虽然多地已实现了线上填报,即“数字化”,但这种孤立的系统依然严重影响了商业体系运作的整体效率。然而,今年“三证合一”的推出让税务登记证、组织机构代码证可以藉由工商局的系统进行办理,这就大大缩短了企业设立时办理相关执照的周期,“智慧化”也因此而体现出来。

目前,还有许多管理所、协会的数据系统尚未达到合理的信息共享模式,所以许多升级工作可以通过PPP模式加以实施——但目前许多地方政府认为当地的各类信息系统满足“数字化”要求即可,并且认为新建项目比升级既有项目更为重要,所以“智慧化”建设还需国家层面从政策上加以引导。

2、通过多方利益绑定,引导创投资本投资于智慧城市基础设施建设和公共服务项目。

多年以来,创业投资基金和公共产品投资基金因为投资理念和收益模式的不同而鲜有交集,惟有在产业基金中可能会设有个别与产业相关的创业投资子基金。但如果创投基金每月数百亿元的投资金额可以为新型城镇化所用,那必然可以有效加快我国新型城镇化的进程。

与此同时,因看到金融市场的动荡和经济下行带来的创业企业生存困境,部分国内的大型创投公司正在考虑转型于基础设施建设和公共服务领域的投资,但是因为不具备先期政府关系的积累和必要的项目管理知识而使得他们欲入无门。这时,合理的模式和有效的引导便是促成此“强强联合”的关键。

该模式的设计首先要考虑到创投基金的特长,即孵化或发展具有前沿技术专长之企业的能力,所以,可以在智慧城市发展基金的母基金中引入创业投资基金,让他们可以一同参与到一些对智慧城市有贡献价值的高新技术企业的筛选与扶持中,同时也能协助他们积累基础设施建设和公共服务的投资经验,并借以这些项目分散他们的投资风险。针对部分可由创业型企业单方承建的基建或公共服务项目,可引导创投基金和创业型企业组成联合体参与投标,或鼓励创投公司旗下既有的创业企业参与竞标,以帮助创投企业实现利益最大化。即通过此模式将双创和基础设施建设联合起来,把拥有智慧城市建设所需资源的参与方之积极性进行充分的调动。

3、引导“传统”社会资本方吸收“新兴”社会资本方联合参与基建和公共服务项目。

当一直以来以传统模式承担公共服务和基础设施建设项目的企业遇上智慧城市的标准数字化和交互性要求时,他要么提升自身的新兴技术运用和整合能力,要么吸纳具备新兴技术运用能力的企业一同来完成项目。但从以国有企业为代表的我国大型工程建设企业的发展模式来看,新兴技术的研发通常会落后于各类科技型企业——当然,科技型企业也不一定具备大型工程建设单位的建造和项目管理能力,所以,两者联合以共同攻克智慧城市的高标准严要求或许是最为合适的。

该模式相对而言比较容易理解与操作,主要的难点就在于需要让“传统”企业分出一部分利益给到“新兴”企业。但这也取决于地方政府在立项时是否有求新的欲望,还是仅仅满足于之前传统的基础设施建设与公共服务模式。若地方政府要求强制执行智慧城市的高标准,那社会资本参与方就必然需要新兴技术提供方的参与,科技类民营企业的不可替代性也将逐渐体现出来。

智慧城市国际案例

从公共服务和基础设施建设项目智慧化标准升级的推进来看,根据住房城乡建设部于2012年11月22日发布的《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系》,我们了解到打造智慧城市涵盖的公共设施和公共服务建设工作有:网络基础设施建设、数据库建设、数字化城乡规划支持系统、数字化城市管理系统、数字化交通系统、数字化供水系统、数字化燃气系统、数字化垃圾分类与处理系统、数字化供热系统、数字化照明系统、数字化能源系统、数字化城镇安全保障系统、数字化物流系统、网上政务办理系统、公共教育服务系统、劳动就业服务系统、社保服务系统、医疗卫生服务系统、文化体育服务系统、残疾人服务系统、保障性住房信息共享平台、数字化金融服务系统、以及社区数字化终端基础设施建设等。覆盖面已基本完整,但是对于各个领域的具体标准描绘得就过于粗略了一些,且重“数字”多过重“智慧”,所以,我们精选了与人们生活相关度较高的一些领域在国外的智慧城市应用案例,以给我国新型城镇化建设过程中的智慧化升级提供参考。

1、智慧市政管理

巴西第二大城市里约热内卢(下称里约市)由于其临山靠海和复杂的地理环境,导致自然灾害频发,城市运营维护面临的一定的难度。作为里约市智慧城市运营项目主要承建方,IBM整合了里约市原有的市政管理系统,将城市面临的问题分为事件、事故、紧急情况和危机四类,为市政人员开发了专用的用户手册,规定了四类问题以及处理常见紧急情况(如洪水、山体滑坡等)的流程;同时为市政系统配置了各种信息平台(电话、短信、网络平台等)的发布系统,并设立专职运营官,负责系统整体运维。IBM从“软”和“硬”两方面同时入手:“硬”指产品(包括硬件和软件)建设,“软”是指制度建设,并设立了首席运营官,形成了统一调度和跨越原管理体系的专业高效反应系统。同时利用清晰有序的 “事件级别”的定义和响应规则的设计,让城市处理事件的反应速度得到了提升,从而支撑了整个智慧城市的运转。

里约市市政运营系统的“智慧”改造,通过兼容旧有设备和利用原有系统(如水务系统和交通监控系统等)以及开发新产品(如管网GIS信息系统和城市综合信息平台等),在节省投资金额的情况下,整合原本孤立分散的部门,成功地实现了城市管理系统的高效运行和飞跃性升级。这是一个典型的大数据应用,将城市分管各自领域的系统数据融会贯通并进行大数据分析之后,可以立刻创造新的价值,产生及时到位的反馈,从质和量上提升城市管理效率。

2、智慧基础设施

西班牙的巴塞罗那在全球智慧城市建设方面一直走在前列,而该城市的智慧城市项目大都规模不大,但种类丰富,且极富创新性和示范性。传感器项目是巴塞罗那智慧城市建设过程中最重要的项目之一。例如,在某些区域交通路口的红绿灯上安装带有传感器的黑盒子,可以向附近盲人手中的接收器发送信号,并引发接收器震动以便提醒其已临近路口;在主要交通区域(例如交通拥堵的旅游景点)的停车路面上安装传感器,只要司机下载特定的应用软件,便可以清楚地了解停车场的空位情况以及停车建议。另外,巴塞罗那对垃圾收集系统也进行了创新改进,该智能垃圾桶可以及时检测垃圾桶是否装满并上传至信息平台,收集设备可以根据大数据分析并制定合理的垃圾收运线路从而减少垃圾收集运输中带来的负面环境健康影响和碳排放。

可以看出,以传感器项目为代表的巴塞罗那智慧基础设施建设并不追求项目规模的大小与否,而是将是否能够解决实际问题作为重点。通过将科技信息技术与传统公共服务和基础设施相结合,感知与分析城市运行中的问题并及时做出反馈,从而缓解或者避免市民生活或城市运行中遇到的问题。

3、智慧交通

自2007年,欧盟就提出并开始实施一系列智慧城市建设目标。而北欧国家在通过改善交通,减缓城市拥堵和促进节能减排方面有很多值得借鉴的地方。瑞典首都斯德哥尔摩在智慧交通方面形成了高效的“信息技术+硬件+管理”的反馈系统,有效地解决了城市发展中面临的各种问题。该市在通往市中心的道路上设置18个路边监视器,利用射频识别(RFID)、激光扫描和自动拍照等技术,实现了对所有过往车辆的自动识别。借助这些设备,该市在周一至周五6时30分至18时30分之间对进出市中心的车辆收取拥堵税,从而有效提升了公共交通工具的使用频率,同时使交通拥堵水平降低了25%,温室气体排放量减少了40%。丹麦首都哥本哈根在绿色交通方面也是全球的典范。为促使市民使用二氧化碳排放量最少的轨道交通,该市通过统筹规划,力保市民在家门口1公里之内就能使用到轨道交通或其他公共交通工具。由于自行车在市民生活中扮演着重要角色,该市除修建3条“自行车高速公路”以及沿途配备修理等服务设施外,他们还为自行车提供射频识别或全球定位服务,通过信号系统保障路线优化和出行畅通。

交通拥堵和碳排放增加是目前智慧交通需要解决的两大问题。根据以上案例我们看到,一方面,需要利用ITS(智能交通系统)来优化交通流量和限制汽车出行量;另一方面,更需要在城市规划和设计方面,以IT技术为辅助,提升市民低碳出行的可达性和舒适性。只有从综合方面考虑问题并制定相应解决方案,才能带来明显的改善效果。

4、智慧电力

早在2010年,日本就提出了“第四次工业革命”的概念。与德国的“工业4.0”不同,日本的“第四次工业革命”旨在解决传统经济发展模式所带来的环境能源问题,因此也被称为“环境能源革命”。日本的“工业4.0”以智能电网为主导,着力发展“太阳能”、“高温超导直流输电技术”、“电动汽车”三大技术,使日本的环境能源产业成为具有国际竞争力的基础产业,而日本国内大力提倡的“太阳能经济”模式和“地产地销”则成为解决国内主要经济问题的秘诀。例如,日本东京电力公司、富士集团以及三菱公司联合制定了电动汽车接入电网标准,为电动汽车接入电网打下了良好基础。日本在大型锂离子蓄电池的研发方面技术领先,正在联合美国,将其技术推广为国际标准。在获得奥林匹克举办权后,东京也启动了可再生能源发展规划,设置了分布式光伏发电的目标,同时推行屋顶租赁项目,居民业主和商用建筑开发商可以将屋顶租赁给太阳能发电开发商,并收取一定的租赁费用。

日本的智能电网和清洁能源已成为国家重要战略,尤其是在311日本东部大地震导致福冈核电站事故之后,智能电网战略更是成为促进日本国内经济和能源可持续发展的重要举措。由此可见,无论是城市发展还是产业发展,智慧电力对于整个经济的可持续发展发挥着至关重要的作用。

5、智慧医疗

快速的城镇化在促进了医疗卫生的信息化建设、增加了医疗卫生的资源的同时,也造成了医疗资源分布不均,机构之间信息孤立,导致了一系列“看病难、看病贵”的负面连锁反应。智慧医疗是综合利用医疗物联网、数据融合传输交换、云计算、城域网等技术,将医疗基础设施和IT基础设施结合起来,以“医疗云数据中心”为核心,并在此基础上进行智能决策。另外,与大多数发展中国家还在不断完善医疗基础设施,以患者为主要关注点相比,一些先进的发达地区已经开始将政府、医疗、商业、社区、教育等机构联合起来,共同创造健康可持续发展的社区,从而减少人口老龄化和慢性疾病为政府财政带来的负担。纽约的罗彻斯特就是一个通过发展医疗健康实现区域复兴的案例。政府通过与当地的医院、涉及信息技术、食品、医疗保险的商业公司、大学以及社区进行联盟合作,建立公民电子健康记录(electronic health record, EHR)和一体化医疗保健服务支付系统,授权特定的服务商能够从多个服务点查看公民健康信息,确定并协调医疗保健需求,提供全方位医疗健康服务。除了医疗服务之外,该地区还联合社区开发运动和营养计划;与城市规划机构开发有助于健康生活的便捷交通和公园系统;投资于医疗保健和生命科学的研发中心,促进创新、创业的机会。通过如此创新性的整合与通力合作,罗彻斯特地区不但提升了整个地区的活力和健康状况,而且有效的促进了当地的经济发展。在过去一年,罗彻斯特市的财政医疗支出低于美国平均水平的20%。

智慧城市首先必须是健康的城市,伴随着我国老龄化的增长以及居民健康指数的下降,智慧医疗将是未来城市发展的重要组成部分。通过共享数据来支持个性化的医疗方案和医疗支付,授权专业的服务商在社区和区域层面分享公民健康信息并提供全方位服务,将蕴含巨大商机。

除了上述领域之外,“智慧城市”的理念和技术还将在其他公共服务领域,例如环境监测、城市安全和社区管理等方面有着巨大的发展潜力,尤其是中国在过去30年飞速发展的城市化过程中遗留了许多亟待改善与解决的问题。并且在这个过程中,要想使智慧城市的建设不仅流于形式和口号,真正做到问题出发、以人为本和市场主导,那么顶层规划创新、监督管理创新和盈利模式创新则显得尤为重要。

综合来看,PPP是一种提供基础设施建设和公共服务的方式,且也是一种调动民间积极性和资源的手段。由于智慧城市在前期建设和运营管理方面对高新技术有着特殊要求,故而具有吸纳创新民营资本功能的PPP模式将会成为促进智慧城市演化发展的一个重要手段。但整体而言我国PPP项目相应的政策上还需进一步放开,如目前很多PPP项目设计了利润上限,比如吉林(中国-新加坡)食品区中小企业创业园PPP(TOT)示范项目,若当年运营年净利润率超过30%时,政府与社会资本将按照5:5比例分成,诸如此类。这会令社会资本参与的热情有所降低,所以在这个方面可将上限提高,或者索性不设上限,以充分激发市场活力。同时,政府对于双创的扶持力度也需加大,未来在智慧城市承担重任的许多单位都是科创型企业,目前还停留在研发阶段,所以政府应该加大双创投入,甚至可以让代表政府方参股这些小型企业帮助其成长,之后再引导这些企业参与到基建和公共服务项目的建设中,多维参与,以更为灵活的方式实现PPP。多赢才能发展,创新才能领先,智慧城市的发展道路上需要策略、技术、管理以及热情。以PPP模式为基础,充分刺激市场活力,我国新型城镇化的水平才会有真实的飞跃。


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