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智慧城市基础设施建设的PPP模式如何构建?

发布时间:2016年08月08日 11:03 来源:财政部财科所《研究报告》
摘要:

智慧城市基础设施是指根据智慧城市发展,以满足城市居民“即需即供”的信息需求,在城市范围内建设的各类现代信息基础设施。

一、智慧城市基础设施的概念界定与内容属性

智慧城市基础设施是指根据智慧城市发展,以满足城市居民“即需即供”的信息需求,在城市范围内建设的各类现代信息基础设施。其具体内容包括:

1.光网城市:即以光纤为网络的城市。光网城市的启动,源于2010年4月工信部、国家发改委等七部委发起的《关于推进光纤宽带网络建设的意见》,该意见要求加快推进光纤宽带建设,加速城市光纤到户、农村光纤到村。

2.无线城市:即使用高速宽带无线技术,覆盖城市行政区域,向公众提供随时随地接入、高速的无线网络,让公众可以充分利用无线终端或无线技术获取信息。这是城市信息化和现代化的一项基础设施,也是衡量城市运行效率、信息化程度以及竞争水平的重要标志。

3.三网融合:即电信网、广播电视网、互联网这三张网络在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的演进过程中,通过技术改造,使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同,网络互联互通、资源共享,为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

4.智能电网:即电网智能化,也被称为“电网2.0”,它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上,通过先进的传感和测量技术、设备技术、控制方法以及决策支持系统技术的应用,实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标。

5.物联网:即通过射频识别(RFID)、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备,按约定的协议,把任何物品与互联网相连接,进行信息交换和通信,以实现对物品的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理。

智慧城市基础设施作为一种准公共产品,相比其他网络型基础设施如铁路、电力等,智慧城市基础设施的网络经济性更为明显,互联互通的要求更高。同时,由于有着较高的技术壁垒,具有与生俱来的自然垄断性,对于政府的协调和规制能力要求也更高。

二、我国智慧城市基础设施建设现状及存在的问题

近年来,我国坚持优先发展新一代信息网络,智慧城市基础设施取得了长足的进展。光网城市方面,截至2012年6月,全国使用4兆及以上带宽产品的用户比例已经达到了54%,全国已有12个省份4兆以上的宽带产品用户比例超过了60%;在网络覆盖能力上,新增光纤到户覆盖家庭超过了2300万户,新增固定宽带接入互联网家庭超过了1000万户;无线城市方面,仅以中国移动为例,截至2012年6月底,已与31个省248个城市政府签约,共有30个省321个城市的无线城市上线推广,应用总数达 1.8万,独立使用用户数达2608万,访问PV量超过47913万;三网融合方面,全国已经有54个地区成为“三网融合”的试点区域,覆盖人口已经达到3亿人以上,经广电总局批准的网络视听节目服务持证机构已达617家、网络广播电视台17家、开展移动通信网手机电视业务的单位20家、开展互联网电视业务的单位7家;智能电网方面,到2012年,“加强智能电网建设”三次写入了我国政府工作报告,并纳入国家“十二五”规划纲要,累计安排了303项智能电网试点项目,已建成投产251项试点项目,制定并发布了《智能电网技术标准体系规划》;物联网方面,2011年中国物联网产业规模超过2600亿元;产业分布上,已初步形成环渤海、长三角、珠三角以及中西部地区四大区域集聚发展的总体产业空间布局。2012年8月,工信部发布了《无锡国家传感网创新示范区发展规划纲要(2012—2020年)》,将加大对示范区内物联网产业的财政支持力度,加强税收政策扶持,并推进物联网企业通过资本市场直接融资。

我国智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时,也存在着一些问题。主要表现为:

一是投资主体分散。智慧城市基础设施的投资主体既有各级政府,还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等,投资主体分散,难以形成合力。

二是对多元投融资的激励不足。政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中,往往以财政性资金投入为主,向民间资本的开放不够,难以对民间资本形成有效的吸引和拉动,财政资金的乘数效应发挥不够。

三是运营管理效率低下。表现在智慧城市基础设施的融合共享程度不够,部门往往各建一套专有设施,难以形成高效的运行和管理模式。

三、我国智慧城市基础设施建设PPP模式的三种途径

当前,引导民间资本投入基础设施建设,已成为推动经济发展的重要选择。2012年7月召开的国务院常务会议提出,要在铁路、市政、能源、电信、金融、卫生、教育等领域尽快推出一批引导民间投资参与的重点项目,发挥示范带动效应,中央各部委也相应出台了引导民企投资的实施细则。2014年9月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)要求“各级政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制”,“做好制度设计和政策安排,明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜”,“积极稳妥做好项目示范工作。重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。

在此背景下,鼓励和引导民间资本参与智慧城市基础设施建设,进入运营市场,开展各类增值应用业务,具有重要的现实意义。

构建我国智慧城市基础设施的PPP模式,可以从智慧城市基础设施的三种不同类型出发,探索政府公共部门与民营部门合作的三条途径。

(一)已有智慧城市基础设施的公私合作模式

政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与民营企业合作,由政府向民营企业发放特许经营权证,让民营企业进来参与智慧城市基础设施的经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费,也可以通过政府向使用者收费。

1.民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。在这种形式下,民营企业可以在政府的特许经营权下,自己向用户收费。如可对民间资本进一步开放网络托管业务,电信企业将自有网络、或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务,以促进专业化分工,提升服务水平。同时,支持民间资本在互联网领域投资,进一步对民间资本开放互联网数据中心(IDC)和接入服务(ISP)业务,引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动。

2.民营企业对政府拥有的智慧城市基础设施进行经营和维护。在这种形式下,由政府向民营企业支付一定的费用。如可在各部门信息资源整合的基础上,成立统一的政务信息资源管理中心,引进民营企业合作伙伴,对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理,并由政务资源信息资源管理中心支付相应的费用给运维企业,以提高资源的利用效率。

(二)智慧城市基础设施扩建改造的公私合作模式

对于需要维修或需要扩建或改造的智慧城市基础设施,政府可以通过租赁-建设-经营(LBO)、购买-建设-经营(BBO)、外围建设(Wraparound Addition)等形式与民营企业开展合作。

在智慧城市基础设施的改扩建过程中,由政府向民营企业发放特许经营权证,民营企业负责对原有基础设施进行升级改造,并对升级改造后的基础设施进行经营管理。在特许权下,经营者向用户收费,并向政府交纳一定的特许费,这不但可以加快提升智慧城市基础设施的功能和升级改造的速度,同时也为政府新建基础设施筹集到了一定的资金。

作为配套措施,政府需要放宽对改扩建项目的准入门槛。民营企业在申请智慧城市基础设施改扩建项目的设计、施工、监理、集成等过程中,需要简化审批条件和流程,凡具有相应资质的民营企业,均可平等地参与到项目招标中来。

(三)新建智慧城市基础设施的公私合作模式

新建智慧城市基础设施大致可分为两类:一是已有的基础设施已不可再用,需重新建设;二是根据业务和承载的需求,需要新建。对于新建的智慧城市基础设施,政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作。

新建智慧城市基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护,即根据专业化分工经营,将基站机房、通信塔等基础设施外包给第三方民营企业,并加强基础设施的共建共享。

四、构建智慧城市基础设施PPP模式的保障机制

为确保智慧城市基础设施公司合作模式能有效、高效地开展,还需要合理设计相关的保障机制。

(一)建立和完善监管体系

完善的监管体系有利于协调政府与企业之间的关系、规范政府与企业的行为。在智慧城市基础设施公私合作模式的过程中, 需要建立和完善监管体系,加强政府职能,避免政府监管缺位,杜绝操作过程中各种违规甚至违法现象的出现。同时,也要规范政府透明运作,降低进入门槛,简化进入流程,避免在市场层面干预过多,为民营企业创造良好的投资建设环境。

(二)设计合理的风险分担机制

智慧城市基础设施项目的投资金额大, 工期长, 不确定因素多, 相应的风险也大, 由公共部门或私人部门任何一方单独承担, 都不利于项目的成功实施。因此,设计合理的风险分担机制,让建设和运维风险在公共部门和私人部门间进行合理分担,是十分有必要的。设计风险分担机制的一般原则是: 每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体要求是:风险应与承担能力相适应、与控制力相称、与投资者参与程度相协调、与收益相对应、与造成的损失相对称、与对项目经济性影响相适应。

(三)慎重选择合作伙伴

在选择民营企业作为合作伙伴的过程中,需要在市场充分开放的基础上,引入公开透明、开放竞争和平等互利的竞争机制,选出真正有能力的投资人作为合作伙伴。

与已有智慧城市基础设施的合作伙伴选择流程略有不同的是,新建和改扩建过程中更多地涉及到金融机构以及更多的建设和运维机构,在协调和处理上也需要更多的灵活性和包容性。


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